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借鉴岛屿经济体制度型开放经验 加快推进海南自贸港建设

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  借鉴岛屿经济体制度型开放经验

  加快推进海南自贸港建设

  符正平

  制度型开放岛屿经济发展模式,注重岛屿经济体自身的治理能力建设和发挥本地民营企业作用,强调把岛屿经济体的政治资源和政策优势、制度优势作为核心竞争优势,其实质是战略性地利用岛屿经济体的管辖自治权,在离岸金融、海洋资源开发、平行外交、船舶注册登记等方面,实行更加灵活的政策和制度。

  岛屿经济体的发展模式与内陆经济体的发展路径不同,不是沿着工业化吸收农业剩余,再发展服务业的顺序,而是往往表现为跳跃式的,越过工业化直接进入以服务业为主导的经济发展模式。

  岛屿经济体发展转型:从依赖外部资源转向制度型开放

  岛屿经济体是一个独立的海岛或一群海岛,行政上是独立国家或属于一个国家的省、市或县,或是一个独立关税区。由于远离大陆,与大陆腹地交通联系不便,加上运输物流成本高,导致岛屿经济体的封闭性和经济结构的单一性。规模小,是岛屿经济体的典型经济特征。因本地市场狭小、缺乏规模经济性,小型岛屿经济体难以发展多样化的配套齐全的产业体系。要克服这些经济发展障碍,岛屿经济体需要获取外部资源和收入,如本地居民赴海外打工获取劳务外汇收入、中央政府财政转移支付或者宗主国的对外援助收入;面向宗主国出口海岛生产的初级农产品或者矿产品;通过加强与海岛相联系的本土腹地的商业与经济一体化,获取经济发展所需的市场、要素等资源。外部联系的岛屿经济发展模式在一些南太平洋岛国得到了成功的实践和检验,如库克群岛、纽埃岛、基里巴斯、图瓦卢等岛国。

  制度型开放岛屿经济发展模式,与南太平洋岛国模式不同,注重岛屿经济体自身的治理能力建设和发挥本地民营企业作用,强调把岛屿经济体的政治资源和政策优势、制度优势作为核心竞争优势。其实质是战略性地利用岛屿经济体的管辖自治权,在离岸金融、税制、国际移民政策、海洋资源开发、平行外交、船舶注册登记、国际航空权开放等方面,实行更加灵活的政策和制度。目前,有两类岛屿经济体实施了这种制度型开放模式,一类是属于独立国家的岛屿经济体,如具有优势渔业政策的冰岛、实行可持续旅游业政策的马尔代夫和塞舌尔、具有全球竞争力纺织与服装业政策的毛里求斯。另外一类是属于非主权但拥有高度自治权的岛屿经济体,如发展离岸金融中心的葡萄牙属马德拉群岛,英属百慕大群岛、维京群岛、特克斯和凯科斯群岛、马恩岛、海峡群岛,以及对国际船舶登记注册和房屋产权实行包容性监管的芬兰自治省奥兰群岛。

  海南制度型开放的性质与关键领域

  探索建设中国特色自由贸易港,是党中央赋予海南的一项重要使命。作为典型的岛屿经济体,海南要主动学习和借鉴国际岛屿经济体制度型开放的成功经验。

  岛屿经济体大都享有某种程度的自主权,或称为辖内治权,或称为法外治权。所谓辖内是指国家主权管辖之内,所谓治权是指地方自治权。岛屿经济体,无论是属于一国统一管辖的地方政府,还是拥有高度自治权的因历史遗留问题所产生的单独关税区,大都通过中央政府的授权并通过创设专门的法律,来获取地方政府管辖范围内的经济社会和治理方面的权力,实行与中央政府管辖的其他区域不同的政策和制度体系。比如作为自由港的迪拜,其国际金融中心实行的是英国的法律和监管制度,这是比较典型的法外治权。

  海南探索建设中国特色自由贸易港,也应该在中央授权下通过制定专门的海南自由贸易港法,实行一套符合中国特色自由贸易港建设要求的政策和制度体系。在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上,习近平总书记提出:“支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。”加快制定海南自由贸易港法立法,是贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话精神的必然要求。海南作为岛屿经济体和中国特色自由贸易港,需要在海关监管、财政税收、金融外汇管理、人员出入境管理、行政管理、城市管理与空间规划、国际船舶登记、岛屿资源开发、国际航空权开放、竞争中性等方面探索制度创新和政策创新。

  海南对外开放的产业选择与腹地选择

  岛屿经济体的发展模式与内陆经济体的发展路径不同,不是沿着工业化吸收农业剩余,再发展服务业的顺序,而是往往表现为跳跃式的,越过工业化直接进入服务业主导的经济发展模式。大力发展服务业,尤其是旅游业、离岸金融业,是国际岛屿经济体在产业选择上的新趋势。如加勒比海地区岛屿经济体选择发展旅游业、北大西洋岛屿经济体选择发展离岸金融业,都实现了较快的经济增长。与此相反,那些选择出口初级产品,或靠劳务输出赚取外汇收入,或通过设立出口加工区靠廉价电力、人力等吸引外国直接投资的岛屿经济体,大都陷入了贸易条件恶化的贸易陷阱,以及因借用外债过多导致债务利息支出过多的债务陷阱,冰岛就是一个典型例子。借鉴其他岛屿经济体的成功经验,在对外开放产业选择上,海南应以服务业对外开放为重点,大力发展旅游业,加快建设国际旅游消费中心。发展旅游业,与传统的产品出口导向型发展模式不同,这是一种以服务消费需求为导向的新的发展模式。从国际岛屿经济体经济发展正反两方面的经验来看,海南发展不以加工贸易为重点,无疑是非常正确的。因为自贸区、自贸港的发展重点都不是出口加工业,而是以制度创新为重点的服务业对外开放。

  岛屿经济体因缺乏本地经济腹地,需要从外部寻找自己的腹地,以获取外部资源。外部腹地有两个方向,一是境外的腹地,一般是地理邻近地区,如新加坡主要以东南亚国家作为自己的腹地,英属马恩岛、海峡群岛之所以能发展成为著名的离岸金融中心,与其属于英国管辖以及英国拥有伦敦这样的国际金融中心密切相关。海南作为面向太平洋和印度洋开放的自贸港,应加强与环南海地区的旅游业合作,积极利用海外华侨华人资源,大力发展友好城市、友好省份;利用海南的资源和政策优势,吸引世界各国人才来海南创业就业。而外部腹地的另一个方向,就是国内的腹地。从地理邻近性、经济发展水平、历史渊源等方面来看,粤港澳大湾区应该是海南优先考虑的国内腹地。《粤港澳大湾区发展规划纲要》今年已经正式颁布,大湾区作为国家战略进入实施阶段。海南应从发展自己的腹地角度大力加强与粤港澳大湾区的多层次多领域合作,尤其是在跨区域合作的体制机制上大胆探索,持续推进制度创新。

  海南要实行包容审慎的监管政策

  岛屿经济体在经济社会领域普遍实行包容审慎的监管政策。所谓包容性监管,是指自贸港面临多样化的经济、社会、文化环境,需要采用平等对待和非歧视的监管原则。所谓审慎,是指监管部门对法定权力的使用要保持敬畏之心。自贸港建设需要吸引世界各国的企业和个人参与,面临的不仅是新的业态引入,还包括新的生活方式、沟通交流方式和新的文化引入,甚至还包括不同的社群语言。如地处印度洋的毛里求斯,对岛上生活的印度人、法国人、英国人以及中国人等多种族裔平等对待,极大地加强了其作为非洲、欧洲和亚洲经济贸易与投资联系的中间角色。再如地处地中海的塞浦路斯,吸引了5万多名俄罗斯人养老居住,并成为俄罗斯最重要的离岸投资平台。塞浦路斯在外国人购置房产、外国人居留就业和入境欧盟国家、设立外国人子女学校等方面均实现平等对待。

  包容审慎监管,还体现为监管的诚信原则。对经济主体和自然人假定他们都是诚实可信的,采取事前承诺的方式进行审批事项的审核和批准;一旦他们的事后行为违背了当初的承诺,则采取终身追责的方式进行高成本的处罚。包容审慎监管,也体现为便利性。便利性,就是把监管变成一种服务,通过提高信息透明度来大幅降低监管成本,不存在大门开、小门不开的现象。包容审慎监管,在服务业对外开放中也是非常重要的原则。因为服务业开放涉及不同国家或地区的规章制度和标准的联通、贯通和融通。联通,指不同国家或地区的标准、规则的相互认可,如职业资质的互认;贯通,指一个统一的共同标准,包括国际经贸投资规则或国际惯例等;融通,指不同制度规则的嫁接、移植或相互学习借鉴。标准的“融通”实际上是依据最高标准做加法,不断向国际标准靠拢的过程,其实质是一种基于制度的信任机制。建设中国特色自由贸易港,海南应该在包容审慎监管方面先行先试,真正发挥国家赋予的全面深化改革和扩大开放试验田的作用。

  【作者系中山大学自贸区综合研究院常务副院长。本文为国家社会科学基金专项项目“中国特色自由贸易港建设‘1+N’模式的制度创新及实现路径研究”(18VSJ075)成果之一】

  制度型开放

  制度型开放,是2018年中央经济工作会议关于开放的新表述。会议要求,要适应新形势、把握新特点,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

  制度型开放,主要指通过学习世界各国的先进制度规则,对标国际最高标准,实现制度的国际化融入和现代化的过程。制度升级的方向,是更加有助于贸易和投资便利化,更加符合可持续发展理念,更加公平和公正,更加有利于合作共赢。

责任编辑:韩慧

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